Verfassungsbeschwerden gegen Maßnahmen zur Griechenland-Hilfe und zum
Euro-Rettungsschirm erfolglos - Keine Verletzung der Haushaltsautonomie des Bundestages.
Bundesverfassungsgericht - Urteil vom vom 7. September 2011Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem heute verkündeten Urteil
drei Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen, die sich gegen deutsche und europäische Rechtsakte sowie weitere Maßnahmen im Zusammenhang mit der Griechenland-Hilfe und dem Euro-Rettungsschirm richten.
Über den Sachverhalt informiert die Pressemitteilung Nr. 37/2011 vom 9.
Juni 2011. Sie kann auf der Homepage des Bundesverfassungsgerichts
eingesehen werden.
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass das zur Griechenland-Hilfe ermächtigende Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz und das den Euro-Rettungsschirm betreffende Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines
europäischen Stabilisierungsmechanismus (Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetz) nicht das Wahlrecht aus Art. 38
Abs. 1 GG verletzen. Der Deutsche Bundestag hat durch die Verabschiedung dieser Gesetze weder sein Budgetrecht noch die Haushaltsautonomie zukünftiger Bundestage in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise beeinträchtigt.
§ 1 Abs. 4 des Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetzes ist allerdings
nur bei verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.
Die Vorschrift ist dahingehend auszulegen, dass die Bundesregierung vor
Übernahme von Gewährleistungen im Sinne des Gesetzes verpflichtet ist,
die vorherige Zustimmung des Haushaltsausschusses einzuholen.
Im Übrigen bestimmt der Senat die verfassungsrechtlichen Grenzen für
Gewährleistungsermächtigungen zugunsten anderer Staaten im Europäischen
Währungsverbund.
Dem Urteil liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:
I. Prüfungsumfang / Zulässigkeit
Der Senat hält die erhobenen Verfassungsbeschwerden nur insoweit für
zulässig, als unter Berufung auf das durch Art. 38 GG geschützte
Wahlrecht die Bürger einen Substanzverlust ihrer verfassungsstaatlich
gefügten Herrschaftsgewalt durch weitreichende oder gar umfassende
Übertragungen von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages rügen. Art.
38 Abs. 1 GG schützt davor, dass Kompetenzen des gegenwärtigen oder
eines künftigen Bundestages ausgehöhlt werden und damit die
Verwirklichung des politischen Willens der Bürger rechtlich oder
praktisch unmöglich gemacht wird. Eine solche Entwertung des Wahlaktes
droht grundsätzlich dann, wenn Gewährleistungsermächtigungen zur
Umsetzung von Verbindlichkeiten, die die Bundesrepublik Deutschland im
Rahmen internationaler Übereinkünfte zur Erhaltung der Liquidität von
Staaten der Währungsunion eingeht, ausgesprochen werden. Der Senat
konnte offenlassen, unter welchen Voraussetzungen Verfassungsbeschwerden
gegen außervertragliche Änderungen des primären Unionsrechts auf Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG gestützt werden können. Die Beschwerdeführer haben
insofern keinen konkreten Zusammenhang dargelegt, der auf eine
außervertragliche Änderung des primären Unionsrechts infolge der
angegriffenen Maßnahmen hindeutet. Auch im Hinblick auf eine mögliche
Verletzung des Eigentumsgrundrechts (Art. 14 GG) haben die
Beschwerdeführer nicht hinreichend Tatsachen vorgetragen aus denen sich
ergibt, dass von den angegriffenen Maßnahmen eine objektive
Beeinträchtigung der Kaufkraft des Euro von erheblichem Umfang ausgehen
könnte. Soweit die Verfassungsbeschwerden nicht nur die beiden
einschlägigen Gesetze des Deutschen Bundestages angreifen, sind sie
unzulässig, weil es an einem tauglichen Beschwerdegegenstand fehlt.
II. Prüfungsmaßstab
Art. 38 GG fordert in Verbindung mit den Grundsätzen des
Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG), dass
die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand als
grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im
Verfassungsstaat in der Hand des Deutschen Bundestages bleibt. Auch in
einem System intergouvernementalen Regierens müssen die Abgeordneten als
gewählte Repräsentanten des Volkes die Kontrolle über fundamentale
haushaltspolitische Entscheidungen behalten. Insofern ist es dem
Deutschen Bundestag untersagt, finanzwirksame Mechanismen zu begründen,
die zu nicht überschaubaren haushaltsbedeutsamen Belastungen ohne
erneute konstitutive Zustimmung des Bundestages führen können. Es ist
insoweit auch dem Bundestag als Gesetzgeber verwehrt, dauerhafte
völkervertragsrechtliche Mechanismen zu etablieren, die auf eine
Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten
hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren
Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische
Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder
unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Auch
bei der Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten
Mitteln muss hinreichender parlamentarischer Einfluss gesichert sein.
Der Senat, dem im Hinblick auf die prozessuale Ausgangslage eine Prüfung
der beanstandeten Gesetze an unionsrechtlichen Bestimmungen verwehrt
war, weist gleichwohl darauf hin, dass die bestehenden europäischen
Verträge einem Verständnis der nationalen Haushaltsautonomie als einer
wesentlichen, nicht entäußerbaren Kompetenz der unmittelbar demokratisch
legitimierten Parlamente der Mitgliedstaaten nicht entgegenstehen,
sondern sie im Gegenteil voraussetzen. Die strikte Beachtung der
europäischen Verträge gewährleistet, dass die Handlungen der Organe der
Europäischen Union in und für Deutschland über eine hinreichende
demokratische Legitimation verfügen. Der Senat weist in diesem
Zusammenhang auch darauf hin, dass die vertragliche Konzeption der
Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft Grundlage und Gegenstand des
deutschen Zustimmungsgesetzes ist, wie dies der Senat bereits mit der
Maastricht-Entscheidung deutlich gemacht hat (BVerfGE 89, 155 <205>).
III. Subsumtion
Das Bundesverfassungsgericht kann sich bei der Feststellung einer
verbotenen Entäußerung der Haushaltsautonomie nicht mit eigener
Sachkompetenz an die Stelle des Gesetzgebers setzen. Es hat seine
Prüfung hinsichtlich des Umfangs der Gewährleistungsübernahme auf
evidente Überschreitungen äußerster Grenzen zu beschränken. Dem
Gesetzgeber kommt hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit, für
Gewährleistungen einstehen zu müssen, insofern ein
Einschätzungsspielraum zu, den das Bundesverfassungsgericht zu
respektieren hat. Entsprechendes gilt für die Abschätzung der künftigen
Tragfähigkeit des Bundeshaushalts und des wirtschaftlichen
Leistungsvermögens der Bundesrepublik Deutschland. Unter
Berücksichtigung dieses gesetzgeberischen Einschätzungsvorrangs und
gemessen an den zulässigerweise angelegten verfassungsrechtlichen
Maßstäben erweist sich sowohl das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz
als auch das Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetz als mit dem
Grundgesetz vereinbar. Der Bundestag hat sein Budgetrecht nicht in
verfassungsrechtlich unzulässiger Weise entleert und den substantiellen
Bestimmungsgehalt des Demokratieprinzips nicht missachtet.
Es kann nicht festgestellt werden, dass die Höhe der übernommenen
Gewährleistungen die haushaltswirtschaftliche Belastungsgrenze derart
überschreitet, dass die Haushaltsautonomie praktisch vollständig
leerliefe. Die Beurteilung des Gesetzgebers, dass die
Gewährleistungsermächtigungen in Höhe von insgesamt rund 170 Milliarden
Euro für den Bundeshalt tragbar seien, überschreitet nicht seinen
Einschätzungsspielraum und ist daher verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Gleiches gilt für seine Erwartung, dass selbst im Fall der
vollständigen Realisierung des Gewährleistungsrisikos die Verluste über
Einnahmesteigerungen, Ausgabenkürzungen und über längerfristige
Staatsanleihen noch refinanzierbar wären.
Derzeit besteht auch keine Veranlassung, einen unumkehrbaren Prozess mit
Konsequenzen für die Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages
anzunehmen.
Das deutsche Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Maastricht in der Fassung
des Vertrags von Lissabon gewährleistet nach wie vor
verfassungsrechtlich hinreichend bestimmt, dass sich die Bundesrepublik
Deutschland keinem unüberschaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr
steuerbaren Automatismus einer Haftungsgemeinschaft unterwirft.
Keines der beiden angegriffenen Gesetze begründet oder verfestigt einen
Automatismus, durch den der Bundestag sich seines Budgetrechts entäußern
würde.
Das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz beschränkt die
Gewährleistungsermächtigung der Höhe nach, bezeichnet den Zweck der
Gewährleistung, regelt in gewissem Umfang die Auszahlungsmodalitäten und
macht bestimmte Vereinbarungen mit Griechenland zur Grundlage der
Gewährleistungsübernahme. Damit ist die Gewährleistungsermächtigung
weitgehend inhaltlich bestimmt.
Das Euro-Stabilisierungsmechanismus-Gesetz legt nicht nur Zweck und
Grundmodalitäten, sondern auch das Volumen möglicher Gewährleistungen
fest. Deren Übernahme ist nur in einem bestimmten Zeitraum möglich und
wird von der Vereinbarung eines wirtschafts- und finanzpolitischen
Programms mit dem betroffenen Mitgliedstaat abhängig gemacht. Dieses
bedarf einvernehmlicher Billigung der Staaten des Euro-Währungsgebiets,
wodurch der Bundesregierung ein bestimmender Einfluss gesichert ist.
Allerdings verpflichtet § 1 Abs. 4 Satz 1 dieses Gesetzes die
Bundesregierung lediglich dazu, sich vor der Übernahme von
Gewährleistungen zu bemühen, Einvernehmen mit dem Haushaltsausschuss des
Bundestages herzustellen. Dies genügt nicht. Zur Gewährleistung der
parlamentarischen Haushaltsautonomie bedarf es vielmehr einer
verfassungskonformen Auslegung dieser Regelung dahingehend, dass die
Bundesregierung grundsätzlich verpflichtet ist, vor Übernahme von
Gewährleistungen jeweils die vorherige Zustimmung des
Haushaltsausschusses einzuholen.
